殘缺的社會行政體系

                                            林萬億

當個人的愛心、宗教的慈善、帝王的恩典無法滿足人類社會的飢餓、貧窮、疾病、失能的需求時,現代政府的社會行政(social administration)就出現了。社會行政在我國是指各級政府所提供的社會福利,包括主管部門的組織設計、政策制定與立法草擬、社會福利方案規劃與管理、人力規劃、預算編列、法規制定與解釋、績效考核與追蹤等。這樣的觀點受到早期英國的社會行政的影響很深。英國的社會行政是受到1884年成立的費邊社(the Fabian Society)的影響,關心國家提供了哪些福利?以及如何提供。據此,早期社會行政就被定義為國家提供的福利方案及其影響。然而,1980年代以來,受到社會福利民營化的影響,社會行政已擴大到關切民間部門的社會福利提供,更重視組織管理、社會行銷、募款、資訊管理、績效評鑑、委託契約管理、公共關係等過去政府部門較不重視的課題。而英國也以社會政策取代社會行政,納入討論為何提供?是否應該如此提供社會福利的議題?

嚴肅面對社會行政的功能

不論是將社會行政看作是「轉換社會政策到社會服務的過程。」或是「管理社會福利組織的活動。」社會行政都不應該成為只是依法執行貧窮救助、政府官員個人慈善包裝,或是作為政治籠絡之用。然而,臺灣的社會行政從1947年二二八事變發生後不久的6月1日,臺灣省政府社會處成立,接管前行政長官公署民政處第二科所主管的社會行政業務以來,一直缺乏嚴肅地面對政府該提供哪些福利?為何要提供?該如何提供?其效果如何?以致社會行政體系迄今都還是殘破。甚至,隨時有被終結掉的危機。

社會行政不該只是被動依法行政

首先,許多政府首長把社會行政人員當成一般行政人員看待。依社會救助法規定審查、補助低收入戶與受災戶;依家庭暴力防治法執行保護兒童及少年與受暴者;依各種福利服務法規提供兒童、少年、身心障礙者、老人、單親、外籍配偶福利服務;依社區發展工作綱要補助社區辦理活動。普遍缺乏主動規劃因應環境變遷,適合人民需求的福利。此外,當前這些工作,從緊急安置到各種服務大部分都委外給民間機構辦理了。各級政府變身為政策規劃者、預算提供者、績效評鑑者。為了怕民間團體濫用資源,政府就祭出嚴格的會計、監督、評鑑手段,結果是把民間管成像官僚,把行政擺第一,把人民忘光光,更不用說「社會」行政了。當然,也有政客趁機介入民間委外經常,承包政府方案,合法取得政府資源,滋養自己的兵馬。如此一來,專業不被重視,導致一群受過專業社會工作訓練的社會行政人力在無趣又無奈的科層體制裡,逐漸僵化、變得無感;不然就是轉調逃離,把社會行政拱手讓給補習班教出來的鐵飯碗公務員。於是,作為保障老弱婦孺福祉,護衛弱勢人權的社會行政就聊備一格了。

也不該只是長官的個人慈善包裝

等而下之的是長官把社會行政當成塑造自己成為救急的散財童子,慈眉善目的好父母官。社會行政人員被要求盯緊哪裡有火災、飛機失事、自殺等意外,立即通報,立馬衝過去發慰問金,到現場秀一下我來了;或是,議員有交辦、黨部有請託、上級有指示、媒體有批評,就趕快回應,即使違反規定、資源分配不公也在所不惜。說是長官扛責任,其實是承辦人提心吊膽。於是,社會行政最大的作用就是給錢給錢再給錢,作秀作秀還是作秀。這些長官眼裡哪有公平正義?哪有專業?政府的預算就這樣執行完成,甚至以社會福利之名,舉債發錢也在所不惜。

更不該淪為選舉的工具

更差的長官把公庫當私庫,把社會行政當選舉工具,把公務員當黨幹或家奴差遣。當然,這樣的長官不會只拿社會福利預算當個人選舉的籌碼,大型工程更好操作,BOT也是一本萬利,各種活動補助也不無小補。可是,以社會福利之名更能掩人耳目。於是,社會行政要能幫長官得分拉票的才是好政策,管它該不該做,只問使命必達。社會行政人員只能委屈等待請調走人。

其實,任何政黨執政都必須領導公共行政,展現業績,社會行政也不例外。只是,政府各部門的分工都應該要尊重該部門的專業,讓該部門的員工盡力發揮,以實踐該部門應有的組織功能。而政黨的意識形態或政策主張不同是可以接受的,美國共和黨、民主黨執政下的社會行政重點不同;英國保守黨、工黨執政下的社會行政也有差異。但是,絕不會讓社會行政停滯,甚至擺爛;更不會只拿來粉飾自己,還是會尊重社會行政專業,實現政策目標。在這種情況下,社會行政才會健全發展,不因政黨輪替而崩壞。人民選擇哪一個政黨,就接受那個政黨執政下的社會福利,這才是人民之福。

讓社會行政回歸文官專業

然而,當今臺灣的社會行政體系多外行領導,社會行政人員常做白工,窮忙瞎忙;或是政治考量多於專業,搞得體系大壞,社會行政人員無所適從。社會行政體系本來就人手不足,業務繁忙,從中央到地方,社會行政機關常挑燈夜戰,加班到晚上八、九點是常態,禮拜六日也不放過,導致員工請調頻繁、人才流失迅速,再加上不斷重複地做白工、做虛工,社會行政不空轉也難。

(作者林萬億臺大教授曾任臺北縣副縣長行政院政務委員)
※本文摘選自《愛心世界季刊‧2015春季號032期》

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