【林萬億專欄】
災難救援三部曲
任何社會都免不了災難的侵襲，不論是人為的，或是天然的。台灣亦不例外。1999年有921大地震，今年有88大水災，其間還有大大小小的颱風。
每一災難就嚴厲地考驗政府的因應能力。台灣經歷了十年前的大地震，似乎沒有學會如何救災。88水災救災的腳步一直站不穩。中央政府對災難救援的無知與忽視、過多的政治考量、中央與地方救災分工不清、地方政府經驗不足，都是造成救災步伐混亂的原因。
救災第一步：救人第一
一般說來，救災分三個階段：第一階段是緊急救人。即使是眼看著財務受損，也必須先保命為要。救人的黃金時間是72小時，最多7天。不管是地震、淹水，或火災，大規模災難時，所有用得上的機具都要調動前來支援，國軍要立即指揮上陣，醫護人員與救護車在旁待命，交通要指揮管制，家屬要安撫，殯葬事宜要準備，倖存者要緊急安置，救災物資要籌募管理，志工人力開始募集，災難受害情形資料要精確掌握，救災資訊要迅速公開。
緊急收容中心通常會設在廟宇、學校、活動中心、幼稚園等有水電、浴廁、臥鋪的地方，能維持生活必需。當然求舒適是不可能的，但是尊嚴、安全仍然不可缺。緊急收容中心由社會工作人員提供管理與服務，志工與物資成為不可或缺的資源。在緊急收容中心除了提供暫時安頓之外，也要同時提供悲傷輔導、創傷壓力舒緩、心理與社會評估等服務。
中央與地方要分工
只要是跨鄉鎮的災難，統籌支援責任就應落到縣市政府；跨縣市的災難，統籌支援責任就是中央政府。中央有權調動軍隊、指揮區域醫院、動用財主系統資源，甚至宣布緊急命令，而地方政府最熟悉地方政治、社會、文化脈絡。除非地方政府癱瘓，或是需求人力、機具超出地方政府層級能力之外，否則，分工方式應該是地方指揮第一線救災作業，中央調動資源、人力、機具、資訊協助諮詢。如此有條不紊的救災作業，才不會相互踩腳。
救災第二步：短期安置
第二階段是短期安置。緊急收容中心會因為生活品質不佳，例如感染、生病、不適應等，或資源撤離，而必須及早關閉，而將倖存者從緊急收容中心轉送到可以居住較長期間的地方。中央政府應協助地方政府結合民力與國外援助資源，興建組合屋社區、協調借住軍營，或租用民間餘屋。同時進行以下工作：
快速清理現場
首先，應加速徵調人力、機具，進入災區，清理淤泥、人畜屍體、消毒、排水等，一旦天氣炎熱或陰雨，容易引發社區感染，工程人員、國軍、消防人員、衛生人員是最佳組合。此時，對災區仍應進行交通管制，除救災人員、當地住民與家屬外一律限制進入，才不會干擾救災。此外，中央政府應指定資源豐沛的縣市認養受災縣市，包括工程與消防人員、醫療人員、社工人員、機具、物資等整隊進來，才不會零零散散，造成災區縣市政府的困擾。但是，支援者不可以我行我素，要充分配合當地的指揮系統。
其次，文物保存。不要把所有文化、歷史記憶，連同汙泥被挖土機一次剷除。此次災區大多是原住民部落，原民會、文建會應協調原住民族博物館、文史工作者進入災區，協助保存文物。
補償要便民
第三，災害救助與便民措施。清查受災傷亡人員、財產、農漁作物、工廠、商店等，盡可能標準一致、簡便行政、快速補償，避免擾民與不公平。例如，立即主動補發相關證件，快速發放慰助金，以利災民調整生活步調，避免災民不安騷動。
第四，學童教育安置。不管是失依兒童，或學校損毀，學童都必須安置到有社會支持的新學校。尋求親友協助安頓是最理想的，如果沒有親友，安置學校的家長會應出面認養受災學童，其學費、書籍簿本、服裝、午餐等費用由政府補助。以目前的情形，並不一定要將受災學童全部北遷，遙遠易地安置的心理與社會成本高於鄰近鄉鎮安置。
社會與心理重建要落實
第五，開啟社會暨心理重建。協助轉學、課業輔導、就業輔導、災後創傷壓力紓解、老人照顧、身心障礙者照顧、醫療等服務。此時要善用災民的社區組織力量，避免政府一手主導，造成災民無力感的深化。
第六，救災人員的壓力紓解。國軍、消防人員、工程人員、社會工作人員、志工等，在第一階段緊急救援期，忘我地投入救災，逐漸看到更多慘狀與屍體，尤其是殘肢斷臂、腐臭等，創傷壓力會累積，必須協助其進行壓力紓解。請外部專家，如精神科醫師、心理師、社工師盡快介入協助。
第七，募款與物資管理。嚴謹管理募款與物資，在慌亂中容易出錯，務必專人專責管理，人民的愛心要珍惜。目前多頭馬車的募款計畫，缺乏統籌，難保不出事。
社區參與不可缺
第八，協商長期安置計畫，長期安置最主要是社區重建。此次受害最深的是原住民部落，千萬不要單從漢人、地理、工程等角度看問題，最好加入族群、文化、社會、經濟視角。讓受災民眾加入討論，而不宜由官方、專家一廂情願決定，因為那是他們的生命與生計。
救災第三步：社區重建
第三階段是社區重建。從過渡服務進入穩定服務。通常短期安置要幾個禮拜到一年半載。長期復原重建計畫要準備周詳，家鄉既已破碎、河山也已變色，重建路迢遙，更不可輕率。否則不但無法療傷止痛，反而雪上加霜。救災是一門知識，也是一種態度，無知與傲慢是災害救援的天敵。
(作者林萬億 台大教授 曾任台北縣副縣長 行政院政務委員)
※本文摘選自《愛心世界季刊‧2009秋季號010期》
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