勞工保險不能讓它倒


■林萬億


最近臺灣社會最熱門,也是最令人擔心的話題是社會保險的財務危機。其中關係到九百六十幾萬勞工的勞保被認為財務赤字最嚴重,且依法政府並未負最後保證給付的責任。所以,才讓臺灣的勞工憂心忡忡。依據勞工保險局委外精算,以20111231日 為基準日所推估的基金債務為68408億元,已提存金額才5377億元,不足63131億元。從這個數據看來,勞工保險的財務危機確實十分嚇人。


勞保基金潛藏債務高


其實,問題是有,但沒那麼嚴重。勞保局委外精算得出的負債數係以完全準備(fully funded)的概念來推估。而我國社會保險係採隨收隨付制(pay-as-you-go, PAYG)設計,不須要完全提存安全準備。亦即,這一代的工作人口繳交保險費支付上一代工作人口(已退休或即將退休人口)的保險給付(不論年金或一次金)。因此,上一代的工作人口不須要提存完全準備來給自己未來領取給付之用。依此類推,這一代工作人口亦不須要提存完全準備等著自己未來領取給付。據此,所謂的68408億元債務是指現在納保的勞工在未來年老時將會領走這麼多錢。但是這些勞工不會在同一天或同一年退休;而且,未來還會有青壯勞工陸續加入勞工保險,繳交保費。這就是為何現在的勞工保險基金不必提存到68408億元放在那裡生利息,或投資的道理。


給付增加保費偏低


但是,這不代表我國的勞工保險基金安全無虞。幾個因素已使勞保基金出現明顯債務。首先是給付偏高、保費太低。社會保險要領多少退休給付,不能期待別人多繳,而是要問自己繳多少。雇主、政府只是分攤應繳的保險費的一定比率而已。如果保險費率定得太低,給付的所得替代率又太高,自然就會使基金出現缺口。從1950年勞保開辦時有五種給付:傷害、殘廢、生育、死亡及老年。1956年增加疾病住院給付、1968年增加失業給付1999年實施、1970又增加疾病門診給付、1979年再增加普通疾病給付。同時,納保人數也一再增加。然而,保險費率卻沒有隨給付增加而足額調整。


討好勞工扭曲制度


以最近的一波修正為例, 2008年7月17立法院通過國民黨修正自民進黨執政時期提出的勞保年金化版本,於 2009年1月1實施。但國民黨政府為討好職業團體勞工,將年資給付率從1.3%提高到1.55%。雖然,同時也將保險費率定為7.5%,施行後第三年調高0.5%,其後每年調高0.5%10%,並自10%當年起,每兩年調高0.5%至上限13%。但是,年金給付與老年一次金給付的平均月投保薪資也同時調高為被保險人加保期間最高60個月的投保薪資平均,使得平均投保薪資大幅提高,給付也跟著水漲船高。


雖然,保險費率些微調高。但是,年資給付率也調高。造成年資35年的勞工年金所得替代率達54.25%。例如某一勞工最高60個月平均投保薪資32,000X35年(加保年資)X1.55%(年資給付率)=17,360元(每月年金)。我國的勞工保險年金所得替代率已不亞於工業先進國家,但是費率偏低,日本17.35%、德國19.5%、瑞典18.5%。日本勞動年金的年資給付率是0.7125%,我國高達1.55%,即可看出我國的低保費、高給付水準。勞工保險財務不嚴重赤字也難。


人口老化扶老負擔增加


其次,預期壽命延長。2010年臺灣男性零歲平均餘命76.13歲,女性82.55歲。推估到了2025年臺灣人的平均餘命將是男性79歲,女性86歲。亦即,未來15年退休的勞工平均會多活3年,就會多領退休年金3年。如果,繳交的保險費沒將壽命延長算進去,也會增加赤字。


第三,人口老化。2012年老人人口比率是10.91%2014年老年人口比將上升到12%2017年將超過14%,到2025年我國的老人人口將超過20%。青壯人口扶養老人的比率(扶老比),在2011年時,每6.8個青壯人口扶養一位老人,到2020年每4.55個青壯人口要養一個老人,到了2030年,則是每2.65個青壯人口要養一個老人。現在已退休或即將退休的老人是嬰兒潮時代出生的,當年平均出生人口每年四十萬左右,而為這些人準備退休年金的部分是1986年以前出生的人口,人數相差無幾:但是,如果若是1986年以後出生的人數就少了十萬人。再到2002年以後出生的人數又少了十萬。也就是說,未來青壯人口隨著少子女化而減少,老人卻隨著人口老化而增加,退休的人多,領年金的人數增加,繳保險費的人卻減少,領多繳少,勞工保險基金就不足以供應退休的勞工所需了。


基金投資效率不高


第四,基金投資獲益率低。勞保基金運用範圍包括對於公債、庫券及公司債之投資;存放於公營銀行或中央主管機關指定之金融機構;自設勞保醫院之投資及特約公立醫院勞保病房整修之貸款;對於被保險人之貸款;政府核准有利於本基金收入之投資。以20129月為例,勞保基金投資在國內外權益債券40.48%、國內外債務債券30.79%、國內外約當現金21.03%、被保險人貸款6.47%,其餘比率很低。委外操作有賺有賠,例如,20108月到20129月,委託國內的幾家投顧公司操作,獲利率國泰14.61%、安泰-9.36%、統一0.46%、得勝安聯-8.25%、永豐-13.62%、復華-12.9%、富邦-9.45%。亦即賺少賠多。說白些,在國際、國內經濟不景氣、金融市場不穩定之下,要靠基金投資賺錢機會不大。


保險與退休改革迫在眉睫


依此看來,我國勞工保險財務如果不從降低所得替代率、提高保費、延長退休年齡、增加投資報酬率下手,很難維持收支平衡。然而,更嚴重的情形出現在軍公教退休與保險。若不改革,這些債務都是下一代要代償。因此,全面改革我國的社會保險與退休制度已到了刻不容緩的地步。否則,即使現在的政府信誓旦旦地願意負最後保證給付責任,也不見得負擔得起。何況,都是年輕人在承擔,他們願意嗎? 
(作者林萬億 台大教授 曾任台北縣副縣長 行政院政務委員)

※本文摘選自《愛心世界季刊‧2012冬季號023期》


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