【林萬億專欄】


少子女化對策


林萬億


我國的育齡婦女總生育率(婦女一生總共生育的子女數)從1960年代初的將近6,下降到1970年代中的3左右,再下降到1980年代初的2.5,到2006年的1.115。比開發中國家平均的2.5低很多;與2005年亞洲相鄰國家如日本的1.25、新加坡的1.25相較,已相對低了,只比韓國的1.08稍高些;若與歐洲的英國的1.79、法國的1.94、瑞典的1.77、義大利的1.32相比,低很多;更不用說與美國的2.05相比了。台灣其實已是一個超低生育率的國家。


可以預見的是,如果台灣不引進新的誘因,生育率將持續下滑。但是,經驗告訴我們靠外籍配偶來為台灣生孩子的策略並不成功,恐怕得另謀別的策略。


台灣的生育率為何下降?近20年來台灣生育率下降的原因,不外乎以下幾樁:


1.有偶率下滑


台灣有偶率下滑的主要原因是離婚率上升。1976年台灣15歲以上人口離婚率為0.9﹪,到了1986年爬升到1.65﹪,1996年又上升到3.21﹪,2001年再創新高4.53﹪,2006年更高達6.13﹪。2006年離婚人口是1147975人,比喪偶的1083795人多,離婚人數首次超過喪偶人數。離婚率的升高,對台灣未婚女子的結婚意願有負面的影響,「與其遲早會離婚,不如不結婚」的念頭的確深入受高等教育的職業婦女的腦中。


2.初婚年齡延後


台灣婦女趨向晚婚非自今日始,1980年女性初婚年齡平均23.8歲,1990年上升到25.8歲,1996年再升高到28.1歲,2001年下降到26.4歲,2006年再回升到27.8歲。在台灣,大部分人仍然不能接受未婚生育的經驗,因此,晚婚使婦女有效生育期間縮短,從頭胎生育年齡即可看出,1980年是23歲,1990年上升到24.9歲,1996年提高到26.18歲,2001年再攀升到26.74歲,2006年已升高到28.11歲,比1980年晚了5歲,自然會影響到嬰兒生育胎數。


3.生育態度的改變


從行政院衛生署國民健康局歷年來對22~39歲有偶婦女所做的生育意願調查發現,不願意生或只願意生一胎的婦女最近幾年明顯上升,從1976年的1﹪,上升到1991年的6﹪,再快速爬升到2002年的20﹪,其中不想生育的比率已高達5.7。而同時,願意生3個及以上的婦女,大幅下滑。60﹪的有偶婦女願意生2個。生育意願的降低是決定生育率的關鍵因素。生育意願下滑,子女生育數就跟者下降;再加上不婚率的提高,這兩個因素幾乎決定了近20年來台灣超低的生育率。


4.兒童照顧壓力


2005年為例,台灣的3~5歲學齡前兒童總計有809,663人,進入托兒所的人數有290,218人,進入幼稚園的有224,219人,合計514,437人,占63.54%。亦即有36.46%的兒童由父母、祖父母,或保母照顧。而公立托兒所收容量只有76,393人(26.32%),公立幼稚園收容量僅有69,18630.86%)。亦即台灣托兒照顧的公共化程度只有28.3%,比較像英國、美國、奧地利一樣,大多數的台灣母親將3歲以前的孩子由自己或是祖父母來照顧。當孩子3歲到學齡前時,台灣的母親則有較高的比率將孩子送到幼稚園、托兒所。但是,比起法國、瑞典、丹麥等國,台灣的托兒所與幼稚園公共化程度很低,只有不到三成是公立的。不只如此,台灣的幼稚園與托兒所收託對象相同(3~5歲)、照顧與教育內容也大致一樣,但是隸屬機關不同、設立標準不同、人力資格不一、資源分配不均、照顧品質差異頗大,造成家長必須花時間為選擇好的園所而煩惱。高的托兒照顧支出及混亂的兒童照顧市場,影響婦女勞動參與率的提升,也影響生育率的提高。「生得起,養不起。」的說法一直困擾著台灣婦女。


超低的生育率對台灣社會的人口組成、勞動供給帶來不利的影響。首先是加速台灣人口老化。人口老化將帶來健康照顧、家庭與社會照顧,以及經濟安全的龐大壓力。其次是將使台灣勞動力面臨短缺。除非產業結構快速轉型到技術與資本密集的產業,否則不管是工業或服務業缺工的情形勢不可免。


少子女化對策


日本為了少子化在內閣設置少子化對策部,可見其慎重。有鑑於此,行政院於20067月召開的「台灣經濟永續發展會議」,將「因應少子女化」列為「完善社會安全體系」的4大課題之一。並將會議結論轉換為「大溫暖社會福利計畫」,其中有關少子女化的部分包括:普及嬰幼兒照顧、完善國民教育與照顧,以及移民服務等三個方案。


其中對提升生育率最立即、直接的方案是普及嬰幼兒照顧,以回應前述的低生育率的原因。台灣的主流女性主義者反對用現金來收買女性的子宮,她們認為政府應該找出女性為何不結婚、不生育的真正原因,而不是將低生育率簡化為缺乏生育津貼的議題。她們認為對女性不友善的生育環境才是低生育率的元兇。


於是,政府正朝以下四方向處理:


1.產假納入勞工保險給付


依照勞動基準法規定,女工分娩前後,應停止工作,給予產假8週,雇主照給工資。又依照2002年通過的兩性工作平等法規定勞動契約不得約定受僱者結婚、懷孕應離職或解雇等。實際上,部份雇主為了節省產假薪資,而拒絕聘用育齡的婦女,或是於產前以各種理由解雇女性員工,造成婦女就業與生育的衝突。於是,在「大溫暖社會福利計畫」中將原屬於雇主應支付的產假薪資,改為由勞工保險給付。如此一來,雇主就可不必單獨承擔婦女產假薪資負擔。雖然依勞工保險條例規定,雇主負擔保險費之70%,但是產假薪資改為風險分攤之後,雇用女性員工較多的雇主的負擔相對減少,有利於女性勞動參與率的提升,同時兼顧婦女生育期間的權益保障。


2.提供有薪親職假


2002年兩性工作平等法規定受僱於30人以上雇主之受僱者,任職滿1年,於每一子女滿3歲前,得申請至多2年之無給薪的育嬰假。事實上,私部門女性勞工申請無給薪的育嬰假的人數很少,尤其是女性單親戶長及必須靠雙薪養家活口的勞工家庭,更是不敢申請,因為一申請育嬰假就馬上面臨薪資中斷,或只剩單一薪資,家庭經濟立即陷入貧困。所以,使用無薪的育嬰假的受惠者主要以公務員及高薪雙薪家庭勞工居多,這就是「勞工福利的逆分配」。有3歲以下子女需照顧的女性單親戶長及低薪勞工家庭不但不能享受無薪的育嬰假的好處,又必須支付保母或托嬰中心費用。這就是前述的兒童照顧負擔阻礙生育的例證。據此,大溫暖計畫將有薪親職假納入就業保險法,申請有薪親職假的勞工可獲6個月平均半薪給付。藉此希望提高婦女生育率,同時避免降低婦女勞動參與率。


3.保母管理與托育補助


台灣從1998年起檢定合格的保母,至2006年總計有43,473人取得保母丙級技術士資格成為有執照的保母。這些保母獨立執業,政府並沒有法律可約束,其自律組織也尚未取得社會認可。所以,照顧品質缺乏保證。因此,在大溫暖計畫將保母納入「兒童教育及照顧法」中規範,有助於提升家長對保母的信賴,間接有助於提高生育率。


同時,在普及的兒童津貼未被社會普遍接受下,另規劃托育津貼,補助未申請有薪親職假的勞工家庭,或是6個月有薪親職假期滿之後回到職場繼續工作而需聘請合格的保母照顧未滿3歲子女的勞工。藉此減輕低薪勞工家庭的保母費用負擔,如此雙管齊下增加女性就業機會(保母也幾乎都是女性),同時達到提高生育率的目標。


4.實施學前兒童教育及照顧整合


台灣從1997年開始推動整合學前兒童教育及照顧整合。經歷了10年總算於20075月行政院院會通過「兒童教育及照顧法」送交立法院審議,希望很快可以通過立法。台灣的學前兒童教育及照顧整合是將目前分屬內政部兒童局主管的保母、托嬰中心、托兒所及教育部主管的幼稚園、課後照顧(含安親班)重新分工,仿照瑞典把托兒所劃歸給教育部主管,使事權統一;並將設備標準一致、學前兒童教育及照顧品質提升、加強學前兒童教育及照顧人力培育、鼓勵父母參與、充實偏遠地區服務輸送。唯一無法立即做到的是公共化程度的提高。這也是私立幼教業者最關心的,他們用盡全力遊說立委及政客,避免學前兒童教育及照顧公共化,以免其利益受損。


寄望這四項措施有助於提升我國的生育率,否則台灣就必須面對快速的人口老化所帶來的醫療照顧、家庭及社會照顧、老年經濟安全的沈重負擔及未來不可預測的勞工不足。


(作者林萬億 台大教授 曾任台北縣副縣長 行政院政務委員)



※本文摘選自《愛心世界季刊‧2008冬季號003期》


    全站熱搜

    吳尊賢基金會 發表在 痞客邦 留言(0) 人氣()