臺灣多餘的大學何去何從？
林萬億
我國高等教育受到少子女化影響的時間將從2016年起，因為明年的大學生源是1998年出生的，那年我國的出生人數只剩271,450人，生育率第三度降到低於1.7（低生育率）以下的1.465，比前一年少生了5萬4552人。前兩次生育率下降分別是1986與1989年，都曾掉到1.68，才又爬升來1.7以上。1998年以來，除了龍年之外，我國的生育率一路下滑，最慘的是2010年的0.895。2014年也才1.165，是世界上第二低。
大學校數擴張的歷史分階
除了超低生育率之外，大專院校數過度擴張，也是大學過多的另一個原因。從以下幾波高等教育擴張的歷史即可明證。
第一波是1950年代，從7所大專院校（專科3、學院3、大學1），增加到30所，其中專科增加11所、學院增加5所、大學增加7所。此時，臺灣正準備由農業社會進入工業社會，進行「以農業培養工業，以工業發展農業」的經濟發展策略。開始擴張大專院校，有其必要性。何況說，那時臺灣的總生育率高達7.04-5.99之間，有機會上大學的仍然是個位數。
教育部管不住的私人興學
第二波是1960年代到1980年代末，大專院校數從30所增加到1971年的96所，增加幅度驚人，其中專科增加34所、學院增加3所、大學增加2所。此後，教育部就嚴格管制大專院校的設立，大專院校成長速度才稍緩。1971年到1980年，大專院校只增加了8所，1980年到1988年也只增加5所，到109所；在大專院校穩定成長的過程中，教育部同時開始執行學院升大學的政策，1979年讓2所學院升格為大學。
配合學院升格，1987年專科學校也開始大量升格為學院，該年就有11所專科升格為學院。此時，臺灣進入出口導向的經濟發展階段，經濟起飛。快速增設大專院校，並提升其水準，也有其配合國家整體發展的必要性。在1960到1976年間，臺灣的總生育率還是維持在3-5%之間，生源也不虞匱乏。但是，生育率降低的警訊在1986年就出現了，實已不適合再擴張高等教育了。
生育率已降的警訊被忽略
第三波是1989年到1996年間，大專院校由109所快速增加到137所。同步專科學校升格為學院、學院升格為大學。至此，我國的大專院校包括專科70所、學院43所、大學24所。此時期臺灣已進入後工業社會，服務業就業人口超過工業，傳統工業開始外移，工業同步升級，進入高科技的育成階段。在如此的產業條件下，高等教育轉型與提升水準才是上策。增設大學只會吸引更多高中職畢業生考大學，勞動力的供需必然出現失衡。
更何況，這期間我國的總生育率已降到低生育率的邊緣，在家庭計畫目標達成的預期下，並無提升生育率的政策與社經環境條件，生育率再提升的機率幾乎是零。而為何在此狀況下，教育部卻採擴張高等教育的政策呢？主要來自企業界、宗教界，以及地方政府的要求，教育部遂於1985年頒訂〈開放新設私立學校處理要點〉，重啟私校設立的大門。使得這個階段大專院校又大幅增加，我國高等教育已明顯過度擴張了。
從校數高峰走下來很辛苦
第四波高等教育的擴張，從1997年起到2005年止，大專院校從137所，再快速擴增到162所，同步進行大規模的升格。此時，專科僅剩17所、學院增加到56所、大學增加到89所，校數已達高峰。雖然，未再新設大專院校。但是，升格的步調並未稍歇，到2014年，專科僅剩14所，學院也剩下25所，大學暴增到122所。這一波高等教育的擴張，顯然是受到1994年教育改革的呼聲，要求制定「教育基本法」、落實小班小校、廣設高中大學、推動教育現代化四大訴求的影響。2000年民進黨執政後，無任何增設大學的空間，只讓在先前國民黨執政時期即已准予籌備的大學設校。
三分之一大學招將不到學生
2005年是我國大專院校數達到高峰的一年，前一年教育部核定這162 所大專校院招生名額為37萬2,338人。當年高中職應屆畢業生是1988年出生的，該年出生人口數是33萬6千多人，已比大專院校核定招生名額還少3萬6千多人。難怪招生缺額5萬7,401人，達14.93%。反推回去，如果總生育率維持在1.7的水準，我國的大專院校根本不該增加到162所，而是只能容納138所。亦即，回到1996年的水準。然而，總生育率卻在2002年快速下滑到1.3以下。這些在超低生育率下出生的兒童，將成為2019年的大專院校新生。屆時，大專院校生源每年只剩下25萬不到，到了2022年更只剩下20萬左右。亦即，未來十年我國大專院校的生源只有現在的六成而已。
如果大專院校招生容量不變，招生缺額將由2012年的缺額率16.9％，缺額人數5萬5,186 人，爬升到缺額9萬1,977人，缺額率28.17%。亦即，將近三成大專院校將招不到學生。屆時，我國的高中職畢業生只能供應116所大專院校所需，回到1989年的水準，且這是在偏高的升學率之下的推估。除非這些學校能在無須政府經費補助下，招到國外學生填補空缺，否則面臨關閉或轉型勢所難免。
大學轉型必須立即進行
除非政府下猛藥，否則生育率不可能自動上升。迫在眉睫的大學退場勢在必行。關校是其一，可是龐然大物的校園任其荒廢絕非上策。合併是另一選項，但是沒有解決生源不足的問題，頂多省一些人事費而已。轉型才是建設性的出路；轉成什麼用途呢？老人照顧機構？不適合﹗大學建築很難改裝成適合老人照顧的機構，倒是部分作為老人大學也許可行。但是，必須解決交通接送問題。
或許，轉型成為企業研發與實驗的場所更合適，與其另外找場地讓研發、文創、社會企業進駐，不如讓閒置大學分租給這些創業單位。而政府也可將閒置大學的宿舍買來作為青年社會住宅之用，也是資源再利用。許多後段大學仍然在做困獸鬥，其實反而延誤轉型規劃。
（作者林萬億臺大教授曾任臺北縣副縣長行政院政務委員）
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