臺灣多餘的大學何去何從?

                                              林萬億

我國高等教育受到少子女化影響的時間將從2016年起,因為明年的大學生源是1998年出生的,那年我國的出生人數只剩271,450人,生育率第三度降到低於1.7(低生育率)以下的1.465,比前一年少生了54552人。前兩次生育率下降分別是19861989年,都曾掉到1.68,才又爬升來1.7以上。1998年以來,除了龍年之外,我國的生育率一路下滑,最慘的是2010年的0.8952014年也才1.165,是世界上第二低。

 

大學校數擴張的歷史分階

除了超低生育率之外,大專院校數過度擴張,也是大學過多的另一個原因。從以下幾波高等教育擴張的歷史即可明證。

第一波是1950年代,從7所大專院校(專科3、學院3、大學1),增加到30所,其中專科增加11所、學院增加5所、大學增加7所。此時,臺灣正準備由農業社會進入工業社會,進行「以農業培養工業,以工業發展農業」的經濟發展策略。開始擴張大專院校,有其必要性。何況說,那時臺灣的總生育率高達7.04-5.99之間,有機會上大學的仍然是個位數。

 

教育部管不住的私人興學

第二波是1960年代到1980年代末,大專院校數從30所增加到1971年的96所,增加幅度驚人,其中專科增加34所、學院增加3所、大學增加2所。此後,教育部就嚴格管制大專院校的設立,大專院校成長速度才稍緩。1971年到1980年,大專院校只增加了8所,1980年到1988年也只增加5所,到109所;在大專院校穩定成長的過程中,教育部同時開始執行學院升大學的政策,1979年讓2所學院升格為大學。

配合學院升格,1987年專科學校也開始大量升格為學院,該年就有11所專科升格為學院。此時,臺灣進入出口導向的經濟發展階段,經濟起飛。快速增設大專院校,並提升其水準,也有其配合國家整體發展的必要性。在19601976年間,臺灣的總生育率還是維持在3-5%之間,生源也不虞匱乏。但是,生育率降低的警訊在1986年就出現了,實已不適合再擴張高等教育了。

 

生育率已降的警訊被忽略

第三波是1989年到1996年間,大專院校由109所快速增加到137所。同步專科學校升格為學院、學院升格為大學。至此,我國的大專院校包括專科70所、學院43所、大學24所。此時期臺灣已進入後工業社會,服務業就業人口超過工業,傳統工業開始外移,工業同步升級,進入高科技的育成階段。在如此的產業條件下,高等教育轉型與提升水準才是上策。增設大學只會吸引更多高中職畢業生考大學,勞動力的供需必然出現失衡。

更何況,這期間我國的總生育率已降到低生育率的邊緣,在家庭計畫目標達成的預期下,並無提升生育率的政策與社經環境條件,生育率再提升的機率幾乎是零。而為何在此狀況下,教育部卻採擴張高等教育的政策呢?主要來自企業界、宗教界,以及地方政府的要求,教育部遂於1985年頒訂〈開放新設私立學校處理要點〉,重啟私校設立的大門。使得這個階段大專院校又大幅增加,我國高等教育已明顯過度擴張了。

 

從校數高峰走下來很辛苦

第四波高等教育的擴張,從1997年起到2005年止,大專院校從137所,再快速擴增到162所,同步進行大規模的升格。此時,專科僅剩17所、學院增加到56所、大學增加到89所,校數已達高峰。雖然,未再新設大專院校。但是,升格的步調並未稍歇,到2014年,專科僅剩14所,學院也剩下25所,大學暴增到122所。這一波高等教育的擴張,顯然是受到1994年教育改革的呼聲,要求制定「教育基本法」、落實小班小校、廣設高中大學、推動教育現代化四大訴求的影響。2000年民進黨執政後,無任何增設大學的空間,只讓在先前國民黨執政時期即已准予籌備的大學設校。

 

三分之一大學招將不到學生

2005年是我國大專院校數達到高峰的一年,前一年教育部核定這162 所大專校院招生名額為372,338人。當年高中職應屆畢業生是1988年出生的,該年出生人口數是336千多人,已比大專院校核定招生名額還少36千多人。難怪招生缺額57,401人,達14.93%。反推回去,如果總生育率維持在1.7的水準,我國的大專院校根本不該增加到162所,而是只能容納138所。亦即,回到1996年的水準。然而,總生育率卻在2002年快速下滑到1.3以下。這些在超低生育率下出生的兒童,將成為2019年的大專院校新生。屆時,大專院校生源每年只剩下25萬不到,到了2022年更只剩下20萬左右。亦即,未來十年我國大專院校的生源只有現在的六成而已。

如果大專院校招生容量不變,招生缺額將由2012年的缺額率16.9%,缺額人數55,186 人,爬升到缺額91,977人,缺額率28.17%。亦即,將近三成大專院校將招不到學生。屆時,我國的高中職畢業生只能供應116所大專院校所需,回到1989年的水準,且這是在偏高的升學率之下的推估。除非這些學校能在無須政府經費補助下,招到國外學生填補空缺,否則面臨關閉或轉型勢所難免。

 

大學轉型必須立即進行

除非政府下猛藥,否則生育率不可能自動上升。迫在眉睫的大學退場勢在必行。關校是其一,可是龐然大物的校園任其荒廢絕非上策。合併是另一選項,但是沒有解決生源不足的問題,頂多省一些人事費而已。轉型才是建設性的出路;轉成什麼用途呢?老人照顧機構?不適合﹗大學建築很難改裝成適合老人照顧的機構,倒是部分作為老人大學也許可行。但是,必須解決交通接送問題。

或許,轉型成為企業研發與實驗的場所更合適,與其另外找場地讓研發、文創、社會企業進駐,不如讓閒置大學分租給這些創業單位。而政府也可將閒置大學的宿舍買來作為青年社會住宅之用,也是資源再利用。許多後段大學仍然在做困獸鬥,其實反而延誤轉型規劃。

(作者林萬億臺大教授曾任臺北縣副縣長行政院政務委員)

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