誰要的公共託育中心
林萬億
我國政府對未滿二歲以下嬰幼兒的照顧主要有以下三種方式。一是在「兒童及少年福利機構設置標準」中明訂托嬰（正確應該是託嬰）中心的設置標準。二是針對褓母訂定「居家式托育服務提供者登記及管理辦法」。三是於100年底通過實施的「父母未就業家庭育兒津貼實施計畫」，針對父母育有未滿二歲之嬰幼兒，任一方因養育子女致未就業者，發給育兒津貼。低收入兒童每月五千元，中低收入每月四千元，家庭申報綜合所得稅未達20%稅率者二千五百元，餘則無。亦即，這是一種有排富的育嬰津貼，而被排掉的家戶依財政部的綜合所得稅統計資料顯示，大概只有6.4%。推行這項政策目的是減輕家庭照顧嬰幼兒的經濟負擔，並藉此提升生育率。而津貼發給對象限定父母之一方因照顧未滿二歲之嬰幼兒致未就業者，是考量大部分的家長選擇自己在家照顧未滿二歲之嬰幼兒。亦即，中央政府基本上不主張大力推動集體託嬰。
設立公託拼選舉
然而，新北市政府卻於100年10月率先成立第一個汐止忠厚公共託育中心（簡稱公託），目前已完成29處公託，計收託1,765名嬰兒。這項創舉讓其他縣市的首長與社會局（處）長既愛又恨。包括高雄市、宜蘭縣、臺中市、桃園縣、雲林縣與金門縣等跟進。高雄市跟得比較快，在102年2月1日即完成第一個公共託嬰中心的揭牌儀式。預計於102-103年成立15處公共託嬰中心及育兒資源中心，目前已完成9處。而高雄市在101年4月即設置了育兒資源中心，提供0-6歲兒童使用，這項服務比新北市走得快。新北市政府為了解決公託服務量少，後來只好追加公託附設社區親子館，服務6歲以下兒童。
五都中，臺南市政府考量財政與政策理念，決定不跟進。臺中市於今年4月跟進設置公設民營託嬰中心，已設4家核定收託105人，籌備中一家核定30人。最尷尬的應是一水之隔的臺北市政府社會局，郝市長下令跟進，只好硬著頭皮找場地設公託，總算依行政區成立了12家公辦民營的公託中心。
集體託嬰非父母所愛
如同去年初大力宣揚幸福保衛戰一樣，新北市長朱立倫又一次以公託的催生者沾沾自喜。到底公託是什麼？有這麼值得大力推動嗎？這得先回到兒童日間照顧來談。兒童日間照顧的目的是補充家庭照顧功能的不足。亦即，家庭照顧者因雙薪、單親就業、重大傷病等必須由他人協助照顧兒童。而他人是指褓母的個別或合作式照顧，或是日託中心的集體照顧。又為了滿足不同年齡層兒童的發展需求，各國的兒童日間照顧都依年齡層分為託嬰與託兒兩種。託嬰是以褓母為主，機構式集體照顧為輔。託兒則以幼兒園收託為主，扮演兒童早期教育與照顧服務，亦即幼託整合；為何如此區分？因為年齡愈小的嬰幼兒需求密集的健康、安全、親情照顧，適合個別照顧；而二歲以上的幼兒隨著年齡成長，除了健康、安全、照顧外，必須有較多的教育、社會發展啟發與參與。因此，集體式照顧的幼兒園可以補充家庭照顧之不足。
公託難提高生育率
以生育率較高的瑞典、法國為例。瑞典未滿一歲的嬰兒主要靠父母有薪的親職假在家自行照顧；1-2歲幼兒才逐漸轉為褓母與機構照顧並行的日間照顧（70%）與親職假(30%)並行；3-5歲兒童97%送幼兒園照顧，且大多數是公辦的。法國情形類似，3-5歲兒童幾乎百分百進入公共幼兒園，其中有35%向下延伸到2歲；3歲以下嬰幼兒約20%由幼兒園、託嬰中心、家庭託嬰，以及褓母照顧。顯示，生育率高的國家積極推動3歲以上兒童公共的學前教育與照顧；輔以親職假、褓母照顧來滿足有未滿二歲嬰幼兒的就業婦女的照顧需求。託嬰中心並非優先選項。
回頭看我國，依行政院主計總處2013年的調查發現，15-49歲已婚婦女育有未滿3歲子女的照顧者：51.8%是自己與配偶，37.1%是祖父母、9.1%是褓母、1%是其他親屬，只有0.7%送託嬰中心。如果是就業婦女，由自己與配偶照顧的降到36.9%，祖父母升到48.5%，褓母也提高到12.1%，其他親屬1.3%，送託嬰中心的仍不及1%。可見，送託嬰中心非父母所愛。再看有3-6歲幼兒的父母，其子女的照顧者：22.7%是父母自己，12.7%是祖父母，1.7%是褓母，45.1%是私立幼兒園，17.1%是公立幼兒園，0.6%送職場附設的幼兒園。顯示我國幼兒園公共化的程度偏低。
婦女渴望公立幼兒園
而婦女理想中的3歲以下嬰幼兒的照顧方式：80%是自己和配偶，16.8%是祖父母，2.1%是褓母，極少數選託嬰中心。3-6歲幼童的理想照顧者，選私立幼兒園的下滑到28.7%，公立幼兒園上升到23.8%，父母自己照顧占34.9%，祖父母照顧占9.3%。顯示，家中有3歲以下嬰幼兒的婦女還是期待自己照顧；有3歲以上兒童則希望多設公立幼兒園。因為公立幼兒園費用每月約8千元，私立則是公立的二到三倍。朱市長誤以為我國託嬰中心少是因為缺乏公託所致，其實不然。
頭痛醫腳非正辦
新北市的公託每家平均要花一千萬的裝潢費，服務約60位嬰兒，至少要託育人員12人、主任一人、護理一人，外加社區親子館人力一人，每年人事成本約6百萬元。這是一種服務量少，成本又高的方案。託嬰中心本來就容易受到疾病交叉感染的威脅，再加上親子館人來人往風險更高。除了親情的考慮之外，健康也是各國不主張嬰兒機構式照顧的原因。
朱市長為志在大位，招招出手要當領頭羊，卻不知公共幼兒園才是人民所需，根本不是公共託嬰中心。這其實是頭痛醫腳的政策，跟進者也是盲目。
(作者林萬億臺大教授曾任臺北縣副縣長行政院政務委員)
※本文摘選自《愛心世界季刊‧2014秋季號030期》
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